Entre as propostas do pacto federativo que o Congresso pode aprovar nos próximos dois meses está o projeto que autoriza União, estados, Distrito Federal e municípios a venderem, por preço menor, o direito a créditos devidos pelo setor privado (PLS 204/2016). A prática é conhecida como securitização e pode representar uma entrada de cerca de R$ 107 bilhões a curto prazo nos cofres dos entes federados.

Os bancos ou financeiras, por exemplo, antecipariam o pagamento para os entes federados do que eles ainda têm direito de receber das empresas e pessoas de créditos tributários e não tributários, inclusive inscritos em dívida ativa. Para terem interesse na operação — e lucrar —, essas instituições pagariam a União, estados, Distrito Federal e municípios um valor até 70% menor do que eles têm direito se esperassem o tempo certo para receber.

Numa analogia com a vida das pessoas, a securitização é como se fosse a antecipação de décimo-terceiro salário ou da restituição do Imposto de Renda que o banco faz para os correntistas endividados. E os estados — ou pelo menos a maioria deles — estão como essas pessoas: precisando de dinheiro imediatamente.

Atualmente, as dividas ativas de União, estados, Distrito Federal e municípios somam R$ 3,6 trilhões — um valor crescente, pois cada vez mais pessoas e empresas ficam inadimplentes com o fisco. Desse dinheiro, cerca de 10%, aproximadamente R$ 357 bilhões, são devidos por bons pagadores que sofrem momentaneamente os efeitos da crise econômica, mas devem quitar seus débitos eventualmente.

Ao securitizar esses R$ 357 bilhões, os entes federados poderiam receber a curto prazo cerca de 30% do valor, R$ 107 bilhões, sendo que R$ 28 bilhões iriam para estados, R$ 66 bilhões para a União e cerca de R$ 13 bilhões para os maiores municípios brasileiros.

Parlamentares que concordam com a securitização dizem que, mesmo com o desconto de 70%, a medida trará alívio decisivo para as finanças públicas. Por essa lógica, melhor seria receber R$ 107 bilhões hoje do que, talvez, receber R$ 357 bilhões em 10 anos. Os contrários à proposta dizem que o acordo é ruim para os entes federados: o desconto, ou deságio, representaria parcela muito grande do valor total do crédito que os entes têm a receber.

No Senado, o então senador Roberto Requião, ao votar contra a proposta, criticou a perda de 70% do valor real do crédito. O autor da proposta, senador José Serra (PSDB-SP), porém, a garantia de recebimento a curto prazo melhora a gestão pública e traz ganhos reais para a população que depende dos serviços, da Previdência e dos investimentos do governo.

— Nesse modelo, o Estado passa o crédito que tem a receber para o mercado, que define o valor dos recebíveis de acordo com o risco da operação. Cabe ao governador, prefeito e presidente decidirem se querem ou não vender os direitos.

Para Serra, a proposta vai além de uma venda de créditos porque amplia os instrumentos de cobrança melhorando a cooperação de órgãos públicos com empresas privadas.

— Nós estamos modernizando o sistema de recolhimento de impostos — avaliou.

Mérito

A prática de securitização já é adotada por estados e municípios em algumas dívidas pendentes. Mas, segundo Serra, persiste uma insegurança jurídica em relação a esse tipo de operação. Por isso, entende, o projeto é necessário.

O projeto de Serra impõe condições para a securitização. É preciso autorização do Poder Legislativo respectivo (federal, estadual, distrital ou municipal); não modificação da natureza do crédito e das condições de pagamento; não transferência da competência para a cobrança dos créditos; cessão definitiva dos direitos; e parcelamento dos créditos.

Pela proposta, o ente federado (por exemplo, um estado) poderá ceder diretamente os créditos ao mercado ou criar uma Sociedade de Propósito Exclusivo (SPE), a quem repassará direitos lastreados em dívidas pendentes de contribuintes, inclusive aquelas parceladas em programas como o Refis (o programa de redução fiscal). A SPE estará autorizada a emitir títulos vinculados a estes direitos creditórios, os quais serão vendidos para empresas ou fundos de investimentos.

A receita dessa operação, então, será dividida, meio a meio, entre a Previdência Social própria dos entes ou geral (no caso da União) e investimentos públicos. Por causa da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF - Lei Complementar 101, de 2000), a receita não poderá ser usada para pagar despesas correntes (gastos com custeio e manutenção das atividades da administração pública).

A cessão só poderá ser feita até 90 dias antes do encerramento do mandato do chefe do Poder Executivo (prefeito, governador ou presidente da República). Além disso, a alienação de direitos creditórios não configurará operação de crédito, mas venda de bens e direitos do patrimônio público. Dessa forma, não se aplicam as regras da LRF e a resolução do Senado (Resolução 43, de 2001) que tratam das operações de crédito realizadas por estados e municípios.

O texto de Serra saiu do Senado vedando a aquisição dos créditos por instituições financeiras públicas controladas pelo ente federado cedente. Por exemplo, a Caixa Econômica Federal estaria impedida de comprar créditos da União, embora possa comprar de estados e municípios. O Banco de Brasília, por sua vez, não poderia comprar créditos do Distrito Federal. Essa precaução foi tomada para evitar as chamadas "pedaladas fiscais".

Tramitação

Aprovado pelo Senado em dezembro de 2017 com 43 votos favoráveis, 18 contrários e duas abstenções, o PLS 204/2016 seguiu para análise dos deputados. A discussão em Plenário aconteceu um dia antes do aniversário de um ano da proposta na Câmara.

Na Câmara, ele ganhou outro número: Projeto de Lei Complementar (PLP) 459/17. Em tese, os deputados deveriam ter avaliado o projeto em duas comissões temáticas: a de Constituição e Justiça (CCJ) e a de Finanças e Tributação (CFT). Mas, com pedido de urgência, os pareceres das duas comissões foram dados no Plenário pelo mesmo relator, o deputado André Figueiredo (PDT-CE), em 5 de dezembro de 2018.

Figueiredo sugeriu nove emendas ao projeto. Uma delas limita a previsão do direito ao recebimento de créditos tributários apenas aos inscritos em dívida ativa, não existindo essa exigência para os créditos não tributários. Outra esclarece que a cessão de crédito não abrangeria outas garantias por parte do ente público — nem para o cessionário, nem para o investidor que compra o direito.

Além disso, o relatório de André Figueiredo prevê que a autorização legislativa para cada operação, e seu respectivo edital de leilão, devem fixar os limites de deságio e o cronograma das parcelas a vencer que podem ser abrangidas pela securitização.

Relatório original

Sete dias depois de Figueiredo apresentar seu relatório com as nove emendas, sem acordo sobre elas, o deputado Alexandre Leite (DEM-SP) apresentou um novo relatório pedindo a aprovação da proposta da maneira como foi recebida do Senado, sugerindo que estados e municípios, depois de sancionada a lei, regulamentem os termos da securitização.

— A ideia é dar celeridade a esta votação aprovando o relatório, sem emendas, como vindo do Senado Federal, sendo, se possível, sancionado o mais breve possível — esclareceu o deputado.

Alexandre Leite não confirmou quando o presidente da Casa, Rodrigo Maia, deverá pautar o assunto para votação em Plenário, mas disse que agora, como a reforma da Previdência deixou a Câmara, seu relatório pode entrar a qualquer momento em discussão.

— Muitos projetos se acumularam na pauta da Câmara nesse período. Agora, a proposta retorna à pauta para ser votada na ordem de prioridades e urgências constitucionais. A securitização dos créditos da dívida ativa é mais uma das medidas econômicas que devem dar ânimo financeiro aos estados e municípios no combate à crise — destacou o novo relator da proposta na Casa.